ILL.MO TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA LOMBARDIA
RICORSO
di Italia Nostra, in
persona del Presidente e Legale Rappresentante pro tempore e di Michele
Sacerdoti rappresentati e difesi dagli Avv.ti Fabio Massimo Nicosia
e Marcello Adriano Mazzola, conferendo loro ogni più ampio potere di legge e di
prassi, compreso quello di farsi sostituire, ed eleggendo domicilio presso il
secondo in Milano, via Carlo Pisacane 42
giusta delega in calce al presente atto.
-ricorrente-
contro
- il CIPE, in persona del Presidente pro
tempore, domiciliato per legge presso l'Avvocatura dello Stato,
- Grandi Stazioni
S.p.a., in persona del Legale
Rappresentante pro tempore, con sede
in Roma, via Giolitti n. 34
-Amministrazione resistente-
per l’annullamento e/o per la declaratoria di nullità
della deliberazione CIPE
del 14 marzo 2003 n. 10 (Programma delle opere strategiche - Programma
"Grandi Stazioni", legge n. 443/2001), pubblicata su Suppl Ord.
G.U. in data 14 luglio 2003, nella parte in cui approva progetti definitivi e
preliminari relativi a Milano Centrale
(doc.
1), con ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale, con
particolare riferimento alla declaratoria di nullità della deliberazione
CIPE del 21 dicembre 2001 (doc. 2), e all'invalidità derivata
del bando di gara d'appalto indetta da Grandi Stazioni s.p.a. o per
l'affidamento dei relativi lavori (doc. 3).
*****
FATTO
1. Con delibera
CIPE n. 10 del 14.03.2003 (doc. 1) sono stati approvati i
progetti definitivi di “adeguamento funzionale degli edifici di stazione”
relativi alle stazioni di Bari centrale, Bologna centrale, Firenze S.M.N.,
Genova Brignole, Genova Porta Principe, Milano centrale, Napoli centrale,
Palermo centrale, Torino Porta Nuova, Venezia Mestre, Venezia S. Lucia, Verona
Porta Nuova. Nonché i progetti preliminari delle “infrastrutture complementari
agli edifici di stazione” relativi alle stazioni di Bari centrale, Bologna
centrale, Firenze S.M.N., Genova Brignole, Genova Porta Principe, Milano
centrale, Napoli centrale, Palermo centrale, Roma Termini, Torino Porta Nuova,
Venezia Mestre, Venezia S. Lucia, Verona Porta Nuova.
2. La delibera è stata adottata in virtù del D.lgs. 20.8.2002 n. 190 "Attuazione
della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle infrastrutture
e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale".
3. Gli edifici delle stazioni ferroviarie ed anche le
aree esterne oggetto del programma sono di proprietà
di Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. (RFI), ad esclusione di alcune aree
vicino alle stazioni di Milano Centrale e di Genova Porta Principe che sono di
proprietà comunale.
4. Se nonché RFI ha sottoscritto il 14.4.2000 un
contratto con Grandi Stazioni S.p.A. (partecipata per il 60% da Ferrovie dello
Stato S.p.A. e per il 40% da privati), concedendo a quest’ultima l’utilizzo in
esclusiva dei complessi immobiliari e le attività di riqualificazione,
ristrutturazione e valorizzazione degli stessi per il periodo di 40 anni.
5. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha
così ritenuto Grandi Stazioni S.p.A. il soggetto aggiudicatore del programma
“grandi stazioni”.
I provvedimenti impugnati sono illegittimi e gravemente lesivi dei diritti e degli interessi dei ricorrenti per i seguenti motivi in
*****
DIRITTO
1. Violazione dell'art. 73, c. 3, Cost.
Nullità per carenza di potere.
Il provvedimento impugnato
costituisce esplicita attuazione della precedente deliberazione CIPE in data 21
dicembre 2001, con la quale, in sede di prima applicazione della legge n.
443/2001, è stato approvato il primo programma delle infrastrutture
strategiche.
Senonchè tale provvedimento è
stato adottato in violazione dell'art. 73, c. 3, Cost., e quindi in carenza di
potere, per essere stato adottato prima
della pubblicazione della legge n. 443/2001, e dunque quando questa non era ancora in vigore.
Dispone infatti l'art. 73, c.
3, Cost. che "Le leggi sono
pubblicate subito dopo la promulgazione ed entrano in vigore il quindicesimo
giorno successivo alla loro pubblicazione, salvo che le leggi stesse
stabiliscano un termine diverso". In ogni caso, la pubblicazione è
presupposto indispensabile per l'entrata in vigore di una legge.
Si legge invece nel
dispositivo della delibera CIPE del 21 dicembre la seguente affermazione (che
possiamo definire “confessoria": "E'
approvato, ai sensi dell'art. 1, comma 1, della legge promulgata in data
odierna con il n. 443, in corso di
pubblicazione, … il programma delle 'infrastrutture pubbliche e private e
degli insediamenti produttivi' …".
Ne deriva che tale nullità si
riverbera, invalidandola in via derivata, anche sulla delibera CIPE del 14
marzo 2003 che, come detto, pone a proprio indispensabile supporto una delibera
in sé nulla per carenza di potere, ossia per essere stata adottata quando non
era ancora in vigore la norma attributiva del relativo potere.
*****
2. Violazione dell’art. 1, c. 2, lett. C, della legge 21
dicembre 2001 n. 443.
La norma indicata nel titolo
dispone, sia nella sua versione originaria, sia in quella modificata dalla
legge n. 166/2002, che il CIPE procede all'approvazione dei progetti "integrato dai presidenti delle regioni …
interessate". Integrazione indefettibile che, ovviamente, non può
conoscere surrogati.
Della circostanza dà atto in
astratto la stessa deliberazione CIPE 14 marzo 2003; tuttavia dal suo contesto
non si ricava affatto che la prescritta integrazione sia avvenuta in concreto,
risultando la delibera sottoscritta esclusivamente dal presidente delegato
(Tremonti) e dal segretario (Baldassarri).
Per quanto è dato constatare,
dunque, il provvedimento impugnato è viziato anche sotto tale profilo.
*****
3. Violazione dei
principi in materia di competenza: erronea indicazione del "soggetto
aggiudicatore".
Nel sistema della legge n.
443/2001, è prevista la figura del soggetto aggiudicatore, al quale compete di
bandire la gara per la realizzazione dell'infrastruttura strategica,
affidandola a un unico contraente generale o concessionario (art. 1, c. 2,
lett. e) e g).
Ora, in mancanza di
indicazioni diverse a livello legislativo, non possono che restare fermi i
consueti principi in materia di individuazione della stazione appaltante, per i
quali spetta ovviamente di indire le gare al soggetto titolare del bene sul
quale debbono effettuarsi gli interventi.
Senonchè la delibera CIPE del
14 marzo 2003 (pag. 8), pur dando atto che gli interventi che ci occupano sono
da realizzarsi di norma su aree di proprietà di "Rete ferroviaria italiana
s.p.a.", nonché del Comune di
Milano, individua il soggetto aggiudicatore nel soggetto "Grandi
Stazioni s.p.a.", in quanto questo sarebbe titolare, sulla base di un
negozio definito "contratto a titolo oneroso", dell'utilizzo del
complesso immobiliare relativo alla stazione.
Opponiamo che nessun
"contratto a titolo oneroso" può trasferire competenze autoritative
da un soggetto a un altro, dato che la competenza non è declinabile, tantomeno
con atti di diritto privato. Al più, sarebbe immaginabile che, con apposita
gara, "Ferrovie dello Stato" conceda a un terzo la gestione del
"servizio pubblico di gestione della gara", così come ipotizzato
dalla giurisprudenza (cfr. T.A.R. Puglia-Bari, Sez. I, 4 aprile 2000, n. 1401).
Quanto al Comune di Milano, si
legge in delibera ch'esso avrebbe "sostanzialmente
aderito a che la realizzazione degli interventi costruttivi faccia capo a 'Grandi
Stazioni s.p.a.' quale soggetto aggiudicatore, rimandando la definizione dei
rapporti inerenti alla gestione dei costruendi parcheggi alla stipula di
apposito atto con la Società"; ma non viene chiarito in quale sede tale
"sostanziale" (quindi informale?) adesione sarebbe avvenuta.
In definitiva, in mancanza di
atti idonei di segno contrario, soggetti aggiudicatori devono ritenersi
"Ferrovie dello Stato" e il Comune di Milano, e non "Grandi
Stazioni", con conseguente illegittimità anche del bando di indizione
della gara da questa emanato (doc. 3).
*****
4. Violazione dell'art. 1, c. 1, della legge n. 443/2001:
eccesso di potere per difetto di motivazione.
Dispone l'art. 1, c. 1, della
legge n. 443/2001 che "Il Governo …
individua le infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse
nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese"
Com'è noto, e come è avvenuto nella specie, in sede di prima applicazione tale
compito spetta al CIPE.
Ora, a tali prescrizioni
legislative non possono che corrispondere altrettanti e puntuali oneri di
motivazione in ordine al carattere effettivamente e concretamente
"strategico" e di "preminente interesse nazionale", di
"modernizzazione" e "sviluppo" dei progetti inseriti nel
piano e poi approvati.
Viceversa, oneri di tal fatta
non risultano adempiuti, dato che né nella primitiva delibera CIPE del 21
dicembre 2001, che contiene indicazioni estremamente generiche e generalissime
persino sul tipo di opere (con la sola eccezione, forse, del ponte sullo
stretto di Messina), né nella delibera del 14 marzo 2003, si ravvisano
indicazioni che davvero qualifichino gli interventi approvati nei termini del
loro valore "strategico" etc.
Il che ben si comprende, con riferimento
in particolare a quanto ci occupa, se si considera che trattasi in gran parte,
nella realtà, di interventi volti allo sfruttamento commerciale della Stazione
Centrale di Milano, dei quali non si vede donde ricavare le precise qualità
volute dalla legge.
*****
5. Eccesso di potere per contraddittorietà e violazione
dell'art. 1, c. 2, lett. c, della legge n. 443/2001.
Si legge nel "prende
atto" della delibera CIPE del 14 marzo 2003 che gl'interventi approvati
"presentano carattere di unitarietà nell'ambito
della singola stazione anche in relazione alla sensibilità delle aree
interessate dagli interventi, da articolare in lotti funzionali estremamente interconnessi al fine di
garantire costantemente la piena fruibilità dell'edificio di stazione e dei
relativi servizi ferroviari".
Senonchè tale affermazione
perentoria risulta smentita nel dispositivo della delibera, il quale, con
riferimento agli stessi interventi previsti per la Stazione Centrale di Milano,
li distingue in progetti definitivi e preliminari (cfr. pag. 10 e 12), con ogni
conseguenza in ordine alla differenziazione del procedimento da seguire.
Invero, l'approvazione dei
progetti definitivi, relativi all'”adeguamento
funzionale degli edifici di stazione" (opere interne), avviene ai
sensi e per gli effetti degli artt. 4 e 16, c. 1, del D.lgs. n. 190/2002 (cfr.
delibera, pag. 10), mentre l'approvazione dei progetti preliminari, relativi
alla "infrastrutture complementari
agli edifici di stazione", segue la procedura di cui all'art. 3 dello
stesso testo normativo, con ciò smentendo la necessità dell'interconnessione
tra le due fattispecie progettuali.
Aggiungasi che, mentre in base
all'art. 1, c. 2, lett. c, della legge n. 443/2001 spetta al CIPE integrato di
approvare i progetti, sia preliminari che definitivi, dall'allegato 2.6 della
delibera del 14 marzo 2003 (pag. 31) si ricava che il CIPE ha inteso
semplicemente adottare delle prescrizioni generiche sulla progettazione
esecutiva, la quale evidentemente viene demandata ad altro soggetto (il soggetto
aggiudicatore ?), ma ciò in assenza di alcuna previsione di legge che lo
consenta.
*****
6.
Eccesso di potere per illogicità. Irragionevolezza.
Con delibera CIPE
n. 121 del 21 dicembre 2001 (doc. 2) – come richiamato nel
preambolo della delibera CIPE n. 10 del 14 marzo 2003 – è stato approvato il 1°
programma delle opere strategiche che all’allegato 1 include, nell’ambito dei
sistemi urbani, interventi sulle stazioni ferroviarie di Bari, Bologna,
Firenze, Genova, Milano, Napoli, Palermo, Roma, Torino, Venezia, Mestre e
Verona. Senonché nell’allegato 1, nella parte Sistemi Urbani, sono elencati gli
importi previsti per ogni stazione senza
differenziare le opere sugli edifici di stazione dalle opere sulle
infrastrutture complementari.
Nel contratto di programma con FS 2001-2005 approvato dal
CIPE con delibera n. 85 del 29 settembre 2002 viene illustrato nel Piano di
Priorità degli Investimenti il contenuto delle attività relative ai Sistemi
Urbani come segue: “Il progetto riguarda
interventi volti alla riqualificazione delle 13 Grandi Stazioni della rete
italiana. Si tratta di interventi di
riqualificazione degli spazi urbani circostanti, attraverso il recupero del
patrimonio edilizio intorno alle stazioni, di interventi di
rifunzionalizzazione dei flussi veicolari esterni, di riorganizzazione dei servizi primari e secondari e di miglioramento
delle integrazioni con altre forme di trasporto.” (doc. 13).
Invero, non viene
fatta alcuna distinzione tra opere sugli edifici della stazione ed opere sulle
infrastrutture complementari. Tuttavia è palese come si tratti di
intervento unitario poiché non è possibile operare sulla riorganizzazione
interna, rappresentata dalla ridefinizione funzionale dei servizi primari e
secondari, senza dover intervenire al contempo e simmetricamente sui flussi
veicolari esterni e sulle integrazioni con altre forme di trasporto.
L’opera di riqualificazione è dunque unitaria ed inscindibile nelle sue diverse componenti.
La delibera quivi
impugnata prende atto “che le diverse
tipologie di intervento sopra
illustrate, caratterizzate da un diverso grado di progettazione e considerate
distintamente nell’istruttoria svolta dal Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti, presentano carattere di
unitarietà nell’ambito della singola stazione anche in relazione alla
sensibilità delle aree interessate dagli interventi, da articolare in lotti funzionali estremamente interconnessi
al fine di garantire costantemente la piena fruibilità dell’edificio di
stazione e dei relativi servizi ferroviari” (doc.
1).
La distinzione non viene operata neppure in un’altra
delibera CIPE (già citata nella delibera impugnata), la n. 55 del 6.6.2000, per
mezzo della quale è stato espresso il parere definitivo in ordine allo schema
del 2° addendum al contratto di programma
con FS 1994-2000 (addendum allocativo
dell’apporto al capitale sociale di FS ex
lege 27.12.1997, n. 450), recante l’assegnazione di 196,25 Meuro per il
progetto “Grandi Stazioni” (doc. 4).
Nella
fattispecie della Stazione di Milano
centrale il programma prevede di spostare la fermata dei taxi dall’interno
della Galleria delle Carrozze alle piazze laterali IV Novembre e Luigi di
Savoia, così come pure l’accesso dei veicoli privati (definito “kiss &
ride”), dall’interno della Galleria delle Carrozze all’antistante piazza Duca
d’Aosta, con conseguente rilevante impatto sia sui flussi veicolari esterni,
che vengono in tal modo completamente ridisegnati, che sulle integrazioni con
le altre forme di trasporto, come i mezzi pubblici e i collegamenti con gli
aeroporti.
Di talché una
variante al progetto relativo alle infrastrutture complementari provocherebbe
un immediato impatto sulla progettazione dell’adeguamento degli edifici di
stazione.
Il rifiuto
della localizzazione esterna della fermata dei taxi provocherebbe una modifica
al progetto relativo alla Galleria delle Carrozze, con conseguente spostamento
delle rampe mobili di accesso al livello sotterraneo per il collegamento con la
metropolitana.
Attualmente vi
è in Piazza Duca d’Aosta all’aperto una scala di collegamento con la
metropolitana affiancata da due scale mobili. Il progetto ne prevede
l’eliminazione e la sostituzione con una copertura vetrata (v. punto 3.1.6
delibera CIPE impugnata, doc. 1). Le scale mobili vengono
sostituite dalle rampe mobili nella Galleria delle Carrozze. Anche in tal caso
è agevole notare come le opere esterne siano strettamente collegate alle opere interne.
Vi è un unicum inscindibile, pur attenendo a
parti differenti.
La separazione
operata dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti tra “adeguamento
funzionale degli edifici di stazione” e “infrastrutture complementari agli
edifici di stazione” si appalesa così assolutamente illogica, contraddittoria e
in contrasto con gli atti adottati precedentemente dal CIPE.
*****
7. Violazione e
falsa applicazione degli artt. 3 e 4 del D.lgs. 20 agosto 2002, n. 190.
Irragionevolezza. Eccesso di potere per contraddittorietà.
Carenza di istruttoria.
Per effetto di tale illegittima separazione, il Ministero
delle Infrastrutture e dei Trasporti ha così fatto riferimento a due articoli
ben distinti del D.lgs. 20 agosto 2002, n. 190 "Attuazione della
legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle infrastrutture e
degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale" al fine
di richiedere le necessarie
approvazioni alle diverse amministrazioni competenti.
Per l’adeguamento funzionale degli edifici di stazione,
definito dal Ministero “interventi volti al recupero e all’adeguamento
funzionale delle grandi stazioni”, è stato utilizzato l’art. 4 mentre per le
infrastrutture complementari agli edifici di stazione, definite dal Ministero
“opere esterne”, l’art. 3.
Per mezzo
dell’art. 4 Grandi Stazioni - il soggetto aggiudicatore - ha rimesso il 29.8.02
il progetto definitivo alle amministrazioni interessate al progetto,
rappresentate nel CIPE, ed a tutte le ulteriori amministrazioni competenti a
rilasciare permessi ed autorizzazioni.
Difatti ove avesse
fatto riferimento all’art. 3, come avvenuto con le opere esterne, avrebbe
dovuto inviare, in base al 4° comma, il progetto preliminare al Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti ed al Ministero per i beni e le attività
culturali, in quanto beni vincolati dall’art. 2 del D.lgs. 490/99 e alle
regioni territorialmente competenti che si pronunciano per la localizzazione,
sentiti i comuni coinvolti.
Operata tale separazione, si è così impropriamente avvalso dell’art. 16 del D.lgs. 190/2002, il quale prevede al 1° comma che, nel caso in cui sia stato già redatto il progetto definitivo, può procedersi alla localizzazione dell’opera sulla base del progetto definitivo.
E’ palese come ciò abbia consentito di accelerare i tempi
in spregio del procedimento delineato dal decreto che prescrive un esame
accurato del progetto ed ancor più la puntuale verifica della compatibilità tra
le opere interne e quelle esterne. Ciò a tutela dell’unitarietà progettuale al
fine di garantire l’armonia urbanistica
ed architettonica dell’opera.
Al contrario, a seguito della delibera del CIPE del 14 marzo 2003 n. 10 (Programma delle opere strategiche - Programma "Grandi Stazioni", legge n. 443/2001), ci si trova con due diversi evidenti livelli di progettazione: un progetto definitivo per le opere interne ed un progetto preliminare per le opere esterne.
Autonomi e dissonanti. Due spartiti differenti per la stessa delicata sinfonia.
Invero Grandi Stazioni ha tentato di sostenere, con
lettera del 16.9.02 inviata anche alla regione ed al comune di Milano, che le
opere interne non investivano profili localizzativi e che quindi si poteva
procedere direttamente con l’approvazione dei progetti definitivi (cfr. doc.
5). Se nonché anche in tale lettera vi è scritto
contraddittoriamente che “la
realizzazione delle opere “interne”, di cui sono stati predisposti i progetti
definitivi, nonché delle opere “esterne”, con riferimento alle quali è stata
trasmessa la progettazione preliminare, rappresentano,
in modo unitario, il programma di cui alle Delibera CIPE in oggetto”
(doc.
5).
L’intenzione di forzare la ratio del D.lgs. 190/2002 compare poco dopo sempre nella suddetta
comunicazione, ove si sottolinea che “stanti,
altresì, gli intenti acceleratori sottesi al complesso normativo … emerge che
relativamente agli interventi in programma che non investano profili localizzativi
o ambientali potrà avviarsi direttamente l’iter approvativo descritto nell’art.
4” (cfr. doc. 5).
Ciò contrasta peraltro con le intenzioni del Ministero
delle Infrastrutture e dei Trasporti che ha sostenuto che per gli interventi
per i quali sia già disponibile il progetto definitivo non approvato in
Conferenza di Servizi si debba acquisire la localizzazione urbanistica sulla
base di questo progetto, e che per gli altri interventi si debba predisporre il
progetto preliminare (cfr. nota n. 7126/2002 del 28.3.2002, doc.
6).
Non
essendovi ancora il progetto definitivo delle opere esterne si è comunque
voluto avviare il procedimento per le opere interne.
Talché l’arbitraria ed illegittima separazione del
progetto ha determinato la violazione del D.lgs. 190/2002, in particolare degli
artt. 3 e 4.
*
Ulteriore dimostrazione dell’inscindibilità del progetto
è data dal bando di gara di Grandi Stazioni per l’affidamento dei lavori con
procedura ristretta ad un general
contractor (doc. 3). Nell’oggetto dell’appalto non viene fatta alcuna
distinzione tra opere interne ed esterne: ”Affidamento
a contraente generale delle attività di progettazione definitive e/o esecutive,
direzione lavori e realizzazione con qualsiasi mezzo di interventi di
adeguamento funzionale degli edifici di stazione ferroviaria siti nelle città
di cui al punto II.1.7 e delle infrastrutture complementari a detti edifici. L’intervento è in unico lotto.
L’affidamento ricomprende altresì i servizi di conduzione e manutenzione dei
medesimi edifici di stazione.” (doc. 3).
L’arbitrarietà della suddivisione tra opere interne ed esterne viene altresì evidenziata dal punto 5.3 della delibera del CIPE del 14 marzo 2003 n. 10, in cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nota che “sottoporrà a questo Comitato i progetti definitivi concernenti le “infrastrutture complementari agli edifici di stazione” verificando, tra l’altro, che i medesimi siano conformi alle prescrizioni di ordine tecnico riportate negli allegati 4.1-4.10.”.
In virtù del D.lgs. 190/2002 i pareri raccolti sui
progetti preliminari relativi alle infrastrutture complementari dovrebbero
essere relativi alla sola localizzazione urbanistica (art. 3), mentre le
richieste di prescrizione dovrebbero essere raccolte dalle varie amministrazioni
ed enti dopo l’invio dei progetti definitivi (art. 4), in seguito alla
Conferenza di Servizi convocata.
Nella specie i pareri sono stati raccolti sui progetti
preliminari, il Ministero ha già svolto l’istruttoria su di essi, le
prescrizioni sulle opere complementari sono state allegate alla delibera di
approvazione dei progetti preliminari e non viene previsto alcun invio dei
progetti definitivi alle amministrazioni competenti.
*
Lo stretto collegamento tra le opere interne e le opere
esterne della Stazione di Milano centrale trova conferma nelle valutazioni del
Settore Trasporti e Mobilità del comune di Milano del 3.12.02 (doc.
9), così come allegate al parere del comune di Milano sulle opere
interne, e sia nel parere della regione Lombardia sulle opere esterne (doc.
10. V. anche osservazioni regione Lombardia riportate in delibera n.
VII/11482 del 6.12.02, doc. 11).
In entrambe le delibere regionali, prima richiamate, si
affronta l’aspetto dell’accessibilità pubblica/privata alla stazione connessa
alla complessiva riorganizzazione degli accessi e percorsi, notando che “la
nuova impostazione dei collegamenti tra interno ed esterno della stazione (che privilegia l’asse est-ovest
rispetto all’attuale flusso prevalente di fruizione e accesso alla stazione in
direzione sud-nord) incide sul rapporto
e il ruolo delle due piazze esterne
laterali, a est e ovest, che vengono messe
in collegamento diretto attraverso un nuovo percorso interno e di quella antistante la stazione, la cui
funzione urbana e di rapporto con il complesso monumentale viene sensibilmente
modificata anche a causa della chiusura della “Galleria delle carrozze” ai
veicoli.” (cfr. in
particolare doc. 10).
La regione Lombardia ed il comune di Milano hanno correttamente affrontato in modo unitario il progetto definitivo delle opere interne ed il progetto preliminare delle opere esterne.
Al contrario, il procedimento seguito dal Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti con l’invio immediato dei progetti definitivi
delle opere interne ha impedito alle amministrazioni locali di ottenere
l’adeguamento dei progetti alle razionali esigenze della città di Milano e dei
viaggiatori che usufruiscono del servizio di trasporto ferroviario.
Difatti, ove secondo l’art. 3 D.lgs. 190/2002 fossero stati inviati i progetti preliminari delle opere interne ed esterne alle regioni e poi queste avessero sentito il parere dei comuni per la localizzazione urbanistica, Grandi Stazioni avrebbe ragionevolmente potuto recepire le valutazioni nel progetto definitivo.
L’assunto vale anche per quanto attiene alle valutazioni del Ministero per i beni e le attività culturali che avrebbe consultato le Sovrintendenze competenti.
Tale imprescindibile iter
procedimentale è stato palesemente aggirato.
La progettazione finale era così avanzata che molte
modifiche sono state respinte. Altre sono state accettate e dovranno essere
inserite nel progetto esecutivo, ma il controllo del loro recepimento sarà
posto a carico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e non – come
dovrebbe - delle varie amministrazioni coinvolte.
E’ palese come i poteri delle regioni e i poteri di
controllo delle amministrazioni coinvolte siano stati sacrificati.
*
L’irragionevolezza del progetto attiene anche al merito.
Difatti, nella fattispecie della Stazione di Milano
centrale non è stata accolta nella fase istruttoria del Ministero la richiesta
della regione Lombardia di localizzare la biglietteria in modo più baricentrico
rispetto ai diversi accessi alla stazione previsti.
E’ poi stata diniegata la richiesta di spazi più ampi per
gli acquirenti dei biglietti, così posta poiché la nuova localizzazione della
biglietteria (arretrata rispetto all’attuale) comporta un innaturale e
defaticante allungamento dei tragitti di percorrenza nonché l’incrocio dei
percorsi tra chi è diretto alla biglietteria e chi si dirige ai treni, rendendo
così convulsi i diversi flussi che si snodano all’interno della stazione (doc.
12).
*
Ancor più va rilevato come l’arbitraria suddivisione
delle opere abbia riflessi negativi sugli aspetti contabili del finanziamento
delle opere.
La delibera CIPE del 14 marzo 2003 n. 10 separa i costi
da sostenere per le opere interne (pari a 293.743.270 euro e finanziati
autonomamente da Grandi Stazioni S.p.A.) dai costi da sostenere per le opere
esterne (pari a 284.446.355 euro, finanziati per 260.810.000 a carico delle risorse recate dall’art. 13 ex lege 166/2002).
Non si
comprende quale sia il criterio secondo cui il Ministero controllerà che i
fondi assegnati per le opere esterne non vengano poi utilizzati da Grandi
Stazioni per le opere interne, poiché il bando di gara per il general contractor prevede un importo
complessivo dell’affidamento di 557.016.000 euro, non suddiviso tuttavia tra opere interne e esterne.
Inoltre si deve notare come per la Stazione di Milano centrale l’importo previsto per le opere esterne (39.672.483 euro) appaia palesemente sovrastimato rispetto al computo indicato (punti 3.1.6 delibera CIPE del 14 marzo 2003 n. 10). Ciò appare evidente se si pensi che l’opera più rilevante sia il parcheggio interrato in Piazza Luigi di Savoia (previsto per 750 posti auto su tre piani interrati, con un quarto piano interrato per 250 posti auto ed un costo aggiuntivo di 7.400.000 euro). Invero, poiché a Milano i parcheggi interrati hanno un costo medio di costruzione di 15.000 euro per posto auto, di conseguenza il costo per il quarto piano dovrebbe essere di 3.750.000 euro. Ovverossia la metà di quanto preventivato.
Se ne può dedurre agevolmente come la suddivisione tra
opere interne ed esterne sia artificiosa e come il finanziamento delle sole
opere esterne possa contribuire ad un finanziamento parziale dell’intera opera.
*
Appare peraltro viziato il procedimento espletato in sede
di Conferenza di Servizi.
Dopo la convocazione della Conferenza di Servizi del
25.11.2002, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha convocato per
il 9.12.02 una seconda Conferenza di Servizi (con nota n. 307 del 3.12.02),
quale termine ultimo per la consegna delle richieste di prescrizioni da parte
delle amministrazioni convocate.
La convocazione veniva fatta il martedì per il lunedì
successivo, non consentendo alle amministrazioni di intervenire avvedutamente.
In particolare, la
regione Lombardia riceveva la convocazione il 9.12.2002, in pari data della
seconda Conferenza (cfr. doc. 14), e non ha così potuto
intervenire con un proprio rappresentante.
La seconda Conferenza di Servizi è pertanto invalida e si
riverbera sugli atti successivi.
*
Altro profilo di illegittimità della delibera CIPE del 14
marzo 2003 n. 10 riguarda le prescrizioni
richieste dalle Sovrintendenze per i Beni Architettonici e il Paesaggio e
le motivazioni di diniego rese in sede di istruttoria dal Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti.
La Sovrintendenza di Milano aveva richiesto le seguenti
ragionevoli modifiche al progetto (doc. 21):
“-
Rampe mobili nella Galleria delle Carrozze:
Nulla
si ha da opporre ad un miglioramento del collegamento con la sottostante
stazione delle linee metropolitane, tuttavia non sfugge che la proposta in tal senso presentata
realizzerebbe una manomissione dello spazio della monumentale Galleria delle
Carrozze, bucando proprio la sede stradale, cioè l’elemento funzionale
originale, determinando così con l’evidente foratura un elemento in forte
dissonanza con l’immagine architettonica sedimentata anche dalla funzione. In
tal senso quindi non si nascondono alcune perplessità.
Si
invita pertanto, qualora ne ricorressero eventuali apposite motivazioni, a
verificare la possibilità di collocare
le rampe in modo da garantire la conservazione dell’immagine della continuità
del vecchio sito stradale, elemento caratterizzante la Galleria delle Carrozze.
-
Mezzanini (quota 3,70):
le strutture proposte tendono ad occludere
la spazialità originale di grandi ambienti spesso decorati sulle pareti da
vistose lesene modanate e da soffitti con sobrie cornici a tutt’oggi ancora
conservate. In tal senso, alle previste demolizioni di molte
superfetazioni realizzate in passato, dovrebbe succedere un riordino
complessivo ponendo in opera strutture tenute il più possibile distanti dai
muri e dagli apparati architettonici, al fine di facilitare la lettura della
spazialità originale.
-
Mezzanini (quota 11,63):
Appare
chiaro tutt’oggi che gli ambienti
interessati erano tipologicamente impostati secondo una ampia spazialità, la
cui percezione potrebbe essere parzialmente inibita dalla presenza delle
strutture orizzontali.
In
tal senso, al fine di conservare alcuni di questi ambienti nella loro
spazialità architettonica originale, si invita a valutare la possibilità di non
porre tali strutture negli ambienti con fregi e decorazioni sulle pareti e
verificarne l’eventuale esistenza, ora celata da tinteggiature, dopo opportune
indagini stratigrafiche.
Inoltre,
si ritiene opportuno comunicare fin d’ora che nel corso della proposta
esecutiva dovrà essere rivolta particolare attenzione progettuale, anche previa
realizzazione di simulazioni fotografiche, di campionature e modelli,
relativamente a: Infissi, strutture metalliche in vista (soppalchi, mezzanini
ecc.), rivestimenti, controsoffitti, serramenti, pavimentazioni.
In
tal senso si ritiene che rivestimenti, controparti, controsoffitti potranno
essere posti in opera, ma sempre permettendo ampia fruizione delle strutture originali,
a prescindere dal cambiamento di destinazione d’uso degli spazi interessati.”.
Se non ché il Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti ha respinto tali osservazioni con le seguenti motivazioni (doc.
12):
“Al
riguardo solo si osserva la accertata impossibilità di condividere l’avanzata
proposta di verifica di soluzioni alternative con riguardo alla foratura del
solaio Galleria delle Carrozze e ai magazzini quota 3,70 e 11,70 discendendo,
dagli esami condotti, un giudizio di
confliggenza delle eventuali soluzioni alternative con le primarie necessità di
livello funzionale al cui soddisfacimento è rivolto l’intervento
in esame.”
La
carenza della motivazione è evidente. In un trionfo di burocratese - che
farebbe indignare Sabino Cassese – dovrebbe essere riposta la puntuale
motivazione che è certo difficile ravvisare nella specie. Difatti la
motivazione è arguibile dall’assenza di motivazione.
A
parte la confusione tra magazzini e mezzanini che attesta la superficialità
o incompetenza del Ministero a valutare
le prescrizioni della Sovrintendenza, risulta palese l’accettazione acritica
del progetto definitivo presentato da Grandi Stazioni.
In
realtà “le primarie necessità a livello
funzionale” consistono esclusivamente nel raddoppio delle superfici commerciali, reso possibile da nuovi
mezzanini, con il conseguente notevole incremento degli affitti percepiti da
Grandi Stazioni.
La
creazione nella Stazione di negozi di abbigliamento e di articoli sportivi (doc.
20) non è certo primaria per i viaggiatori, i quali hanno necessità
di raggiungere agevolmente e velocemente i binari dei treni.
Né
tanto meno attiene alla funzionalità, poiché il surplus commerciale che si vuole proporre loro investe una fase
estranea rispetto alle modalità del trasporto ferroviario.
Il
progetto riduce invece la dimensione della sala d’attesa, primaria necessità
dei viaggiatori, per indurli a girare per i negozi e consumare negli esercizi
commerciali durante l’attesa dei treni.
La
commercializzazione della Stazione centrale – vero scopo progettuale dell’opera
–, pur pregevole nell’intento, non può tuttavia essere occultata tra le primarie necessità a livello funzionale.
Il
controllo del progetto esecutivo sarà assicurato dal Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti e non dalla Sovrintendenza - che in base
all’allegato 1 della delibera CIPE del 14 marzo 2003 n. 10 non lo potrà neanche
vedere – induce a ritenere che le prescrizioni saranno inattuate.
Sono
poi state ignorate nell’istruttoria del Ministero le prescrizioni contenute
nell’allegato alla nota della Sovrintendenza, riguardanti i soppalchi sul
prospetto della “testata” di arrivo dei treni (doc. 21): “Per quanto riguarda i soppalchi sul prospetto della “testata” di
arrivo dei treni gli stessi dovranno essere contenuti nell’ambito delle
gallerie laterali lasciando totalmente sgombero il prospetto della galleria
centrale.” (cfr. anche docc. 22-23).
*****
8. Violazione e
falsa applicazione dell’art.
45 delle N.T.A. comune di Milano. Illogicità.
Per quanto attiene alla localizzazione urbanistica ed
edilizia del progetto della Stazione di Milano centrale si ravvisano gravi
aspetti di illegittimità del parere del
comune di Milano, reso con d.g. n. 46.232.176/2002 del 3.12.2002 (doc.
9) e del conseguente parere
della regione Lombardia del 6.12.2002 (doc. 11).
Il Piano Regolatore di Milano comprende la stazione in una zona M - aree attrezzature connesse alla mobilità - disciplinata dall’art. 45 delle N.T.A. (doc. 15), che così recita:
“1. Le aree M sono riservate alle attrezzature e agli impianti
pubblici necessari per organizzare gli interscambi e le interconnessioni fra
diversi mezzi di trasporto e relativi parcheggi.
2.
Sono ammessi servizi strettamente connessi alle funzioni di interscambio, quali
edicole, rivendite biglietti, attrezzature di ristoro, diurni, distributori di
carburante e stazioni di servizio.
3.
Sono ammessi gli uffici solo se strettamente necessari per il funzionamento
delle attrezzature e degli impianti pubblici.”.
Nella lettera di Grandi Stazioni del 16.9.02 inviata alla
regione ed al comune di Milano (doc. 16) risulta che ciò era
d’altronde ben noto alla società.
Se non ché il Sindaco di Milano, avvalendosi dei suoi poteri speciali di commissario al traffico, ha adottato con provvedimento n. 93 del 5.8.2002 una variante delle N.T.A. in cui l’art. 45 veniva così modificato:
“1.
Le aree M e MS sono destinate alle attrezzature e agli impianti pubblici o di
interesse pubblico necessari per organizzare gli interscambi e le
interconnessioni tra diversi mezzi di trasporto e relativi parcheggi, con la
presenza di funzioni integrate, terziarie e di servizio pubbliche e private.
Sono consentite le seguenti funzioni: stazioni, attrezzature per il trasporto
di persone e di cose, parcheggi, residenza di custodia, uffici tecnici
necessari al funzionamento delle attrezzature, fornitura di servizi al
pubblico, pubblici esercizi, locali di pubblico spettacolo, terziario e
commercio, servizi alla produzione, servizi alla persona, servizi tecnologici,
distributori di carburante, servizi aziendali. Funzioni incompatibili:
residenza e attività agricole. Nelle zone M non sono consentite attività
industriali.” (doc. 17).
A seguito di alcune osservazioni il Sindaco commissario
ha poi avviato un procedimento ordinario di variante del P.R.G. (doc.
18).
Alla delibera di giunta di approvazione della conformità urbanistica di competenza della regione Lombardia è invece allegato un parere della Direzione Centrale Pianificazione Urbana e Attuazione Piano Regolatore (doc. 19) nel quale si sostiene illogicamente che l’intervento risulta conforme all’art. 45 delle N.T.A. non conoscendo tuttavia i servizi commerciali previsti nella Stazione.
Il testo adottato non può peraltro essere considerato una
norma in salvaguardia in quanto ammette un maggiore ambito di destinazioni
d’uso rispetto a quello vigente e le norme di salvaguardia si applicano solo
quando le norme adottate siano più restrittive di quelle precedenti.
Sicché è palese come la delibera della Giunta comunale e
quella conseguente della Giunta della regione Lombardia siano fondate su
un’errata interpretazione delle norme, i cui vizi inficiano la delibera CIPE
ultima.
*
In conclusione deve essere ricordato come la Stazione di Milano Centrale sia considerata una tra le più belle stazioni del mondo, quando non addirittura la più bella come ritenuto da architetti di grande fama.
Costruita in stile eclettico dall’architetto Ulisse Stacchini nel 1931 sulla base del progetto vincitore di un concorso del 1912, essa rappresenta un simbolo della città e di tutta la Lombardia, punto di ingresso in Italia dei viaggiatori provenienti dal Nord Europa.
Il rispetto del procedimento prescritto avrebbe
consentito alle varie amministrazioni coinvolte la verifica del progetto
preliminare e l’esame attento del progetto definitivo, lasciando al progetto
esecutivo la sola scelta dei dettagli costruttivi.
Ci sarebbe stato peraltro spazio per coinvolgere nelle
decisioni i cittadini, le associazioni di tutela, la commissione edilizia, il
consiglio circoscrizionale, il consiglio comunale, mentre tutto questo non è
stato fatto.
Una città non può cambiare violentemente il proprio
volto, se non ne si vuole danneggiare irrimediabilmente la memoria storica e
culturale.
*****
P.Q.M.
e con espressa riserva di
altro produrre e dedurre, si assumono allo stato le seguenti
CONCLUSIONI
Piaccia all’ill.mo Tribunale
Amministrativo Regionale per la Lombardia, contrariis
rejectis, così
GIUDICARE
- annullare e/o dichiarare la
nullità del provvedimento impugnato, con ogni atto presupposto, connesso e
conseguenziale, come da epigrafe;
- con vittoria di spese e
onorari del giudizio.
Si producono i seguenti documenti:
1.
Delibera n. 10
del 14.03.2003 CIPE con allegati
2.
Delibera n.
121 del 21.12.2001 CIPE con allegato 1
3.
Banda di Gara
d’Appalto di Grandi Stazioni
4.
2° addendum al
contratto di programma con FS 1994-2000
5.
Lettera di
Grandi Stazioni del 16.9.02
6.
Nota n.
7126/2002 del 28 marzo 2002 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
7.
Nota n. 274
del 7.11.02 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
8.
Verbale n. 322
del 9/12/02 della Conferenza di Servizi del 25.11.02
9.
Parere del
Comune di Milano e valutazioni formulate dal Settore Trasporti e Mobilità in
data 3.12.02
10.
Parere della
Regione Lombardia sulle opere esterne reso con deliberazione n. VII/11840 del
30.12.02
11.
Parere della
Regione Lombardia reso con deliberazione n. VII/11482 del 6.12.02
12.
Estratto
dell’Analisi del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti sulle prescrizioni
relative alla Stazione Centrale di Milano presentate in Conferenza di Servizi
13.
Contratto di
programma FS 2001-2005
14.
Convocazione
della seconda Conferenza di Servizi con nota n. 307 del 3.12.02 del Ministero
delle Infrastrutture e dei Trasporti
15.
Art. 45 delle
N.T.A. del P.R.G. vigente del Comune di Milano
16.
Lettera di
Grandi Stazioni del 16.9.02
17.
Adozione con
provvedimento n. 93 del 5 agosto 2002 della variante delle N.T.A del P.R.G. del
Comune di Milano
18.
Avvio del
procedimento ordinario di variante del P.R.G.
19.
Parere della
Direzione Centrale Pianificazione Urbana e Attuazione Piano Regolatore del
Comune di Milano
20.
Grandi
Stazioni: Relazione tecnica accessibilità e fruibilità disabili del 3/3/02
allegata al progetto definitivo
21.
Richiesta di
prescrizioni della Sovrintendenza di Milano con allegati
22.
Lettera del
Consigliere Comunale Maurizio Baruffi al CIPE del 13.3.03
23.
Messaggio di
posta elettronica del Dir. Gen. del CIPE Patrizia Bitetti
Milano, 15 ottobre 2003
Avv. Fabio Massimo Nicosia Avv. Marcello Adriano Mazzola
***
Agli effetti dell'art. 9 L.
488/99 avente ad oggetto il contributo unificato per le spese degli atti
giudiziari si precisa che il valore del presente ricorso è indeterminato.
*
DELEGA
In
qualità di Presidente e Legale Rappresentante di Italia Nostra delego a rappresentare e difendere l'Associazione nel
presente giudizio (ricorso Tar avverso la deliberazione CIPE del 14 marzo 2003
n. 10 - Programma delle opere strategiche - Programma "Grandi
Stazioni", legge n. 443/2001 -), gli Avv.ti Fabio Massimo Nicosia e
Marcello Adriano Mazzola, conferendo loro ogni più ampio potere di legge e di
prassi, compreso quello di farsi sostituire, ed eleggendo domicilio presso il
secondo in Milano, via Carlo Pisacane 42
F.to
***
RELAZIONE DI NOTIFICA
Io sottoscritto Aiutante
Ufficiale Giudiziario, addetto all’Ufficio Unico Notifiche presso la Corte di
Appello di Milano, ho in oggi notificato
-
copia conforme all’originale
del suesteso ricorso al CIPE, in
persona del Presidente pro tempore, domiciliato per legge presso l'Avvocatura distrettuale dello Stato, con
sede in Milano, via Freguglia n. 1, ivi recandomi e ivi
- al Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, presso l’Avvocatura
municipale, in via della Guastalla n. 8 a Milano, ivi recandomi e ivi
-
RELAZIONE DI NOTIFICA
Io sottoscritto Aiutante Ufficiale
Giudiziario, addetto all’Ufficio Unico Notifiche presso la Corte di Appello di
Roma, ho in oggi notificato
- copia conforme all’originale
del suesteso ricorso a Grandi Stazioni
s.p.a., in persona del Legale rappresentante pro tempore, con sede in Roma, via
Giolitti n. 34, ivi recandomi e ivi